【施政】「可測量性困境」- 如何為公務員訂立KPI？
特首李家超先生在競選時提出為公務員訂立KPI，而這提議引起討論。公共服務非私營企業，績效難用盈利這簡單的指標去計量。一般而言，公共服務被利用越多越好，例如圖書館；但有些公共服務是必需的，但未必利用率越高越好，如救護服務。再者，有些公共服務的成效是難被計量，若利用可計量的指標遷就，卻又未必符合原意：可計量的未必最重要，最重要的未必可被計量。筆者稱這為「可測量性困境」。
「可測量性困境」可包括以下成因：
一、效果計量難題。例如品德教育、環保教育、藝術推廣，一個人的品德程度，是否環保了，是否更能欣賞藝術，是難以計量的。一些指標如藝術館有多少入場人次，未必能反映到推廣是否成功。更甚者，館方可用免費入場、送紀念品等方法吸引入場人次，造成計量扭曲。
二、短期成效難題。有些事情要經年累月才能見成效的。例如科學推廣，就算真的產出了一些科學家，也一定是很多年後的事了。
三、成敗歸因難題。一件事的成敗有很多因素，成未必是因為一項公共服務；敗也未必因為公務員不作為。例如旅客上升了，有多少因素在於推廣成功？同時，旅客下跌了也未必代表推廣沒用，因為如沒推廣可能跌得更甚。
四、外部環境難題。公共服務也面對許多外部環境影響。例如一個部門定下了目標，但發生了疫情影響進度，那麼績效評估如何調節？
五、博奕難題。公共服務許多都是市場不會提供的，意味著政府是唯一服務提供者。因此會有資訊的壟斷，評估者與被評估者有信息不對稱的問題。具體表現在，成功時被評估者會誇大自己的貢獻，失敗時會擴大其他因素對事情的影響。
要完全解決以上的難題是不可能的。但是否不應設任何績效評估？那也不是。管理學有云，無評測，則無管理。有一些技巧是可以更準確地評估一些公共政策或服務的成效的。篇幅所限，以下簡略介紹一些方法：
一、克服效果計量難題和短期成效難題：雖然有些內在的特質難以觀察和計量，成效也要較長時間才能顯現，但凡事都有階段性。人的時間、精力、金錢有限，我們的選擇皆有機會成本，我們做什麼其實反映了我們珍視的價值和興趣。如計量藝術推廣成果，可以在推廣後一段時間觀察是否多了人做藝術館的義工？文化類書籍的銷量變化？各學院文化類課程的報名情況？
二、克服成敗歸因難題：如果證明不了某個部門對一件事的成敗的貢獻，不妨統計市民或其他直接用家覺得，如果沒有了某部門，那件事是否仍做得成。
三、克服外部環境難題和博奕難題：這有兩方面。一方面是，一項公共政策或服務，如果在太短期內評估，如外部出現一些極端情況，績效確會受扭曲。如果放長一點時間去評估，極端外部變化的影響會對整個評估平緩化。另一方面則是信息不對稱。信息擁有方有優勢，而應對的方法主要有：一，引入競爭 – 競爭者之間有人員流動，訊息能有渠道流出；二，強迫公開數據，使數據可讓公眾及機器容易查閱及可讀，讓公眾、智庫、民間團體等協助監察。例如，查閱立法會議員的出席率的網站，似乎需要懂得編程的人才可以查看，這或許是機器可讀，但公眾查閱則甚難，可以有進步空間。
這世界沒有完美的指標，但如果設立了一些指標能對標政策結果而有相應的監察和賞罰，則至少公共部門會向正確的方向進發，而非浪費資源堆砌數字證明自己幹了事。
圖為香港特區政府總部大樓。（中新社資料圖片）
周祐生
本文為作者個人觀點，並不代表其工作機構或就讀大學之意見。
